Вторник 3 сентября обещает стать если не историческим, то знаковым для Украины днем. Сегодня Верховная Рада намерена рассмотреть ряд изменений в Конституцию, способных оказать кардинальное влияние на систему политических взаимоотношений в государстве и изменить политический ландшафт.
Изменений много и на любой вкус. Одни – как отмена депутатской неприкосновенности – давно созрели и перезрели: украинские граждане слышат обещания отменить неприкосновенность уже много лет. Другие – как ликвидация «адвокатской монополии» – затребованы обществом. Суть третьих – вроде внедрения в Основной закон нормы о народовластии – обществу лишь предстоит понять. Итак, за что же будет голосовать сегодня парламент?
Отмена депутатской неприкосновенности
Первым законопроектом, который рассмотрит сегодня Верховная Рада, будет проект Закона о внесении изменений в статью 80 Конституции Украины (относительно неприкосновенности народных депутатов Украины). Он же будет (в случае утверждения парламентариями) единственным законом, который будет принят окончательно: все другие изменения в Конституцию лишь начинают свой долгий путь в жизнь. Отмена депутатской неприкосновенности – наиболее распиаренный, а потому, пожалуй, наиболее ожидаемый народом проект. За предыдущие годы во время выборов лишь ленивый политик не читал нужным пообещать народу отменить неприкосновенность. После победы на выборах обещание, понятно, тут же забывалось.
Тем временем депутатская неприкосновенность «в явочном порядке» стала рудиментом украинской политики. Произошло это по нескольким причинам. В первую очередь потому, что политический истеблишмент за многие годы сформировал другие эффективные способы собственной защиты. Во-вторых, потому что сам институт депутатской неприкосновенности был нивелирован.
Статистика говорит сама за себя. В 90-х годах Украина имела всего два прецедента снятия депутатской неприкосновенности: в 1994-м иммунитета был лишен Ефим Звягильский, в 1998-м – Павел Лазаренко. В 2000 году Верховная Рада дала согласие на лишение неприкосновенности еще двух парламентариев: соратника Лазаренко Николая Агафонова и экс-руководителя «Градобанка» Виктора Жердицкого. В 2009 году неприкосновенность была снята с Виктора Лозинского, обвиняемого в убийстве. Целый ряд представлений на лишение иммунитета лидера «Батькивщины» Юлии Тимошенко не были поддержаны парламентом. Все это свидетельствует об одном: в те годы парламентарии довольно щепетильно относились к вопросу неприкосновенности, стараясь не создавать опасных для себя прецедентов.
Все изменилось после Революции Достоинства. За последние пять Верховная Рада дала больше согласий на лишение неприкосновенности, чем за все предыдущие десятилетия вместе взятые. Первым – еще Верховной Радой VII созыва – за сепаратизм был лишен неприкосновенности приснопамятный депутат Олег Царев. Парламент же VIII созыва уже поставил удовлетворение представлений Генпрокуратуры практически «на поток». Так, неприкосновенности были лишены Сергей Клюев и Сергей Мельничук, Игорь Мосейчук и Александр Онищенко, Максим Поляков и Борислав Розенблат и т.д.
В целом уже в парламенте прошлого созыва пиетет к неприкосновенности канул в лету. Видимо, потому именно этот парламент положил начало процессу соответствующих изменений в Конституцию. Проект, который будет рассматриваться сегодня, был подан в Верховную Раду еще президентом Петром Порошенко, отправлен в Конституционный суд (обязательная процедура при изменении Конституции) парламентом в октябре 2017 года. В первый рабочий день Верховной Рады IX созыва депутаты предварительно поддержали проект. Сегодня предстоит решающее голосование: если за закон проголосуют больше 300 депутатов, изменения вступят в силу с 1 января 2020 года.
Что предлагается: Из статьи 80-й Конституции Украины уберут следующие позиции: «Народным депутатам Украины гарантируется депутатская неприкосновенность» и «Народные депутаты Украины не могут быть без согласия Верховной Рады Украины привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы».
Ликвидация «адвокатской монополии»
Как уже отмечалось, остальные изменения в Конституцию, которые сегодня рассмотрит парламент, лишь начинают свой путь. Сперва (то есть сегодня) парламент отправит их на рассмотрение в Конституционный Суд. После вынесения вердикта судом проекты ожидает рассмотрение и итоговое голосование, для которого нужно более 300 голосов.
Следующий после неприкосновенности проект, которые рассмотрит сегодня Верховная Рада, — закон «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно отмены адвокатской монополии)».
Этот проект предлагает ревизию решения Верховной Рады прошлого созыва, очень неоднозначно воспринятого в обществе. В июне 2016 года парламент утвердил закон «О внесении изменений в Конституцию (касательно правосудия), которым в Основной Закон, среди прочих, была введена норма о том, что представительство лиц (как юридических, так и физических) в судебных органах осуществляется исключительно адвокатами. И, хотя изменениями также была введена норма, предполагающая исключения (например, для малозначимых дел), решение вызвало критику граждан. В первую очередь потому, что далеко не все могут себе позволить серьезные финансовые затраты на адвокатов. Люди опасались, что отныне они попросту не смогут защищать свои интересы в судах из-за отсутствия необходимых для оплаты адвоката средств. Впрочем, в данном случае мог сработать и другой мотив: нежелание государства передавать с 1 января следующего года представительство госорганов в судах исключительно адвокатам и прокурорам.
Что предлагается: Ключевое изменение: в статье 131-2 Конституции Украины фразу «Только адвокат осуществляет представительство другого лица в суде, а также защиту от уголовного обвинения» заменят на фразу «Только адвокат осуществляет защиту лица от уголовного обвинения».
Новые полномочия президента
Третьим документом, который рассмотрят парламентарии, станет проект закона «О внесении изменений в статью 106 Конституции Украины (относительно закрепления полномочий президента Украины образовывать независимые регуляторные органы, Национальное антикоррупционное бюро Украины, назначать на должности и освобождать от должностей директора Национального антикоррупционного бюро Украины и директора Государственного бюро расследований).
Это одно из изменений, суть которого на данный момент не очень понятна. Если кратко: в Конституцию предлагается внести право президента назначать директоров НАБУ и ГБР «согласно законодательства». Однако дело в том, что соответствующее законодательство сегодня как раз и предполагает, что этих руководителей назначает президент: директора НАБУ — выбирая из двух предложенных конкурсной комиссией, директора ГБР – по представлению премьера, которому, в свою очередь, подает представление конкурсная комиссия. Какую конечную цель несут предлагаемые изменения – закрепление ли в Конституции уже имеющегося права президента, или же это лишь первый этап более глубоких изменений (требующих изменения соответствующих законов) – неизвестно. Равно как инициаторами пока не раскрывается задумка других изменений: права президента создавать некие регуляторные органы. Что это в итоге будут за органы – пока не понятно.
Что предлагается: В статью 106 Конституции внесут новые полномочия президента: «образует в соответствии с законом Национальное антикоррупционное бюро Украины, назначает на должности и освобождает от должностей в порядке, определенном законами Украины, директора Национального антикоррупционного бюро Украины и директора Государственного бюро расследований»; «образует независимые регуляторные органы, осуществляющие государственное регулирование, мониторинг и контроль за деятельностью субъектов хозяйствования в отдельных сферах, назначает на должности и освобождает от должностей их членов в порядке, определенном законами Украины».
Народу разрешат создавать законы
Еще один проект изменений в Конституцию, который в будущем потребует дополнительного законодательного обеспечения, – проект закона «О внесении изменений в статью 93 Конституции Украины (относительно законодательной инициативы народа)».
Народная законодательная инициатива – дело совершенно новое для нашей страны. В разное время субъектами законодательной инициативы были президент, народные депутаты, Кабмин, постоянные комиссии Верховной Рады, Конституционный и Верховные суды, генпрокурор Украины, Нацбанк и даже Академия наук Украины. Но вот народ не имел права подавать законопроекты никогда.
Тем временем в мире такая практика не то чтобы сильно, но распространена. В разных странах к народным законопроектам разные требования. Где-то существуют ограничения на «темы» законопроектов (как, к примеру, наше законодательство ограничивает темы референдумов), где-то введены требования к числу граждан, которые должны поддержать проект, прежде чем он попадет в парламент. Какой путь развития народной законодательной инициативы предложит новая украинская власть – неизвестно. Пока же депутаты намерены закрепить это народное право в Конституции.
Что предлагается: Изменения внесут в статью 93 Конституции. Начинаться она будет так: «Право законодательной инициативы в Верховной Раде Украины принадлежит народу, Президенту Украины, Кабинету Министров Украины, народным депутатам Украины и реализуется ими в случаях и порядке, определенных Конституцией Украины и законами Украины». Сейчас статья звучит так: «Право законодательной инициативы в Верховной Раде Украины принадлежит президенту Украины, народным депутатам Украины и Кабинету министров Украины».
Парламенту позволят расширить институт уполномоченных и создавать совещательные органы
Также новых законов потребуют изменения в Конституцию, предусмотренные законопроектом «О внесении изменений в статьи 85 и 101 Конституции Украины (относительно уполномоченных Верховной Рады Украины)». Об этом так прямо и говорится в тексте документа.
На сегодня в Конституции (статья 101) фигурирует единственный Уполномоченный Верховной Рады – по правам человека. Его функция, закрепленная Основным законом, – осуществлять парламентский контроль над соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Изменениями предлагается позволить парламенту назначать уполномоченных «в отдельных сферах». Что это за сферы, равно как и функционал, – не уточняется.
Еще один проект изменений (он будет рассматриваться последним сегодня) – Проект Закона о внесении изменения в статью 85 Конституции Украины (относительно консультативных, совещательных и других вспомогательных органов Верховной Рады Украины). Этими изменениями парламенту предлагается разрешить создавать дополнительные органы, которые будут помогать законодателям в работе.
Что предлагается: Статью 85 (полномочия Верховной Рады дополнят разрешением парламенту назначать на должности и освобождать от должности уполномоченного Верховной Рады Украины за соблюдением Конституции Украины и законов в отдельных сферах; заслушивать их ежегодные доклады о состоянии соблюдения Конституции Украины и законов в соответствующих сферах. Также статью предлагается дополнить разрешением создавать «в пределах средств, предусмотренных в Государственном бюджете Украины, для осуществления своих полномочий консультативных, совещательных и других вспомогательных органов».
Статью 101 дополнят предложением «Для осуществления парламентского контроля за соблюдением Конституции Украины и законов в отдельных сферах Верховная Рада Украины может назначать уполномоченных Верховной Рады Украины, правовой статус которых определяется отдельными законами».
Верховную Раду «сократят» и станут избирать по партийным спискам
Еще одно революционное изменение кроется в проекте закона «О внесении изменений в статьи 76 и 77 Конституции Украины (относительно уменьшения конституционного состава Верховной Рады Украины и закрепления пропорциональной избирательной системы)».
Как видно уже из самого названия, проект несет в себе сразу несколько очень серьезных изменений.
Во-первых, сокращение персонального состава Верховной Рады. Идея уменьшить число парламентариев — пожалуй, на втором месте по «заезженности» в избирательных кампаниях после вопроса о депутатской неприкосновенности. И о ней так же сразу забывали после победы на выборах. В случае утверждения изменений нынешняя Верховная Рада станет последней, численный состав которой, согласно закону, составляет 450 депутатов. Уже в парламенте следующего созыва их будет 300.
Избираться этот парламент, как предполагает новый Избирательный кодекс, будет исключительно на пропорциональной основе. И, дабы ни у кого не было желания изменить закон, депутаты намерены внести соответствующую норму в Конституцию. По мнению экспертов, выборы на пропорциональной основе по открытым спискам дадут толчок развитию украинских партий.
Кроме того, законопроект содержит норму, согласно которой политики, не владеющие государственным языком, больше не смогут стать депутатами. Также проект уточняет норму о том, что депутатом может быть избран лишь гражданин, проживающий на территории Украины на протяжении последних пяти лет: эта норма, выписанная довольно двусмысленно, ранее становилась предметом споров между кандидатами и органами госвласти, ответственными за выборы.
Что предлагается: В статье 76 Конституции запишут, что конституционный состав ВР – 300 народных депутатов. «Народным депутатом Украины может быть гражданин Украины, достигший на день выборов двадцати одного года, имеющий право голоса, постоянно проживающий в Украине не менее последних пяти лет и владеющий государственным языком», будет значиться в этой же статье (сейчас норма о языке отсутствует, как и требование постоянно проживать в Украине.
А в статью 77 будет добавлено предложение «Верховная Рада Украины избирается по пропорциональной избирательной системе».
«Кнопкодавов» и «прогульщиков» будут лишать мандата
Наконец, на конституционный уровень предлагается вынести проблемы «кнопкодавста» и прогулов в Верховной Раде. Проект закона «О внесении изменений в статью 81 Конституции Украины (относительно дополнительных оснований досрочного прекращения полномочий народного депутата Украины)» предлагает наказывать парламентариев как за первое, так и за второе лишением депутатского мандата. При этом решение по «прогулам» должен принимать Верховный Суд, а факт «кнопкодавства» может установить и обычный.
Что предлагается: Статью 81 Конституции (в части, касающейся досрочного прекращения полномочий депутатами) предлагается существенно дополнить. Так, основанием для прекращения полномочий станет «установление судом факта не личного голосования народным депутатом Украины в Верховной Раде Украины, то есть голосования народным депутатом Украины вместо другого народного депутата Украины или предоставления народным депутатом Украины возможности проголосовать вместо него другому народному депутату Украины, – с момента вступления в законную силу решения суда об установлении такого факта».
Также основанием будет «отсутствие без уважительных причин на трети пленарных заседаний Верховной Рады Украины и/или заседаний комитета Верховной Рады Украины, членом которого он является, в течение одной очередной сессии».
«В случае нарушения требований относительно несовместимости депутатского мандата с другими видами деятельности, отсутствия народного депутата Украины без уважительных причин на трети пленарных заседаний Верховной Рады Украины и/или заседаний комитета Верховной Рады Украины, членом которого он является, в течение одной очередной сессии его полномочия прекращаются досрочно по решению Верховного Суда» – эта норма также будет внесена в Конституцию Украины.